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          这些乡镇在扩大:比县城繁华 改市只差临门一脚

          2019-04-11 07:58:19 来源: 每经网(上海)
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          这些乡镇在“扩大?#20445;?#27604;县城繁华,改市只差“临门一脚”

          来源?#22909;?#26085;经济新闻

          每经记者 李可愚 每经编辑 陈 旭

          广东佛山,珠三?#20146;?#21457;达的工业基地之一,粤港澳大湾区的重要节点城市,可是有多少人知道,它同时?#24425;?#20013;国四大古镇之一。

          历史的车轮滚滚向前,不知道有多少城市诞生、兴盛;又有多少城市渐渐衰落,甚至没入黄土。像佛山这样,从原广东省南海县辖下的一个镇,如今一跃成为南粤名城,而曾经是“广东首县”的南海县反倒成为佛山市一个区——这样的沧桑变化,古今中外数不胜数——有的城市成为失落的代表?#21512;?#21476;埃及旧都底比斯、古波斯都城波斯波利斯、我国运河畔繁华千年的扬州城;而有的又成为新贵?#21512;?#32445;约、香港、深圳,全?#38469;譴有?#24066;镇甚?#21015;?#28180;村起步,历经百年甚至二三十年就成为超级都会。

          小市镇?#26143;?#26377;这样的机会,而在中国城镇化的时代大潮中,涌现出的不少“超级大镇”有没有可能“鱼跃龙门”呢?就像河北燕郊、浙江龙港、广东厚街,它们?#38469;?#24120;住人口五六十万的地区,却仅仅是一个镇级行政单位。长期以来,各类?#35797;?#30340;错配给这些地方的发展造成了实?#24066;?#22256;扰。

          这样的机遇或许就在眼前——4月8日,国家发改委网站发布《2019年新型城镇化建设重点任务》(以?#24405;?#31216;《重点任务》)。当公众的目光聚焦在文件中所涉及的“Ⅱ型大城市放开落户限制”等内容时,只有少数人留意到“稳步增设一批?#34892;?#22478;市,落实非县级政府驻地特大镇设市”这样一个表述。

          由此看来,此前讨论多时的发达地区“镇设市”似乎不再停留在地方政府的设想阶段。从一些踊跃争取“镇改市”地区的最新动向来看,相关改革已然“胎动”。

          部分镇的人口规模已比肩城市

          目前,我国常住人口超过10万的特大镇已不是新鲜事物。根据2010年开展的第六次全国人口普查数据显示,中国人口最多的10个镇中,有3个人口超过60万,有5个人口在40万~60万,有2个人口在30万~40万。其中,人口排名第一的是广东佛山市狮山镇,有66.5万常住人口。根据近年来的统计,这里的人口还在不断增长。

          在人口高度集中的同时,这些特大镇的经济规模也稳超不少?#34892;?#22320;级市。比如狮山镇2017年的地区生产总值就超过1000亿元。而同在广东省内的地级市云浮市,2017年全市GDP也只有840.03亿元。

          另一个是人口超30万的特大镇浙江苍南县龙港镇。据苍南县政府官方网站介绍,2015年龙港镇全镇实现生产总值226.9亿元,工业总产值407.8亿元,财政总收入23.2亿元。

          在许多情况下,这些特大镇虽然并非县级政府所在地,却往往比人们所?#29616;?#30340;“县城”更为繁华。以位于?#26412;?#36817;郊的河?#27604;?#27827;市燕郊镇为例,其商业设施密集程度远超三河市区。网络地图数据显示,燕郊镇共有6个大型购物?#34892;摹?家肯德基、2家麦当劳、1家星巴克。而三河市区只有1家购物?#34892;摹?家麦当劳、1家肯德基,还没有星巴克的分店。

          镇改市需解决同所在县市关系

          在经济发达、人口众多、商业?#27604;?#30340;同时,这些特大镇长期以来也面临着“小马拉大车”的困?#24120;?#19968;方面,它们的常住人口已超过不少地级市;但另一方面,其管理人员编制却和一般的乡镇没有区别,100多人的公务员编制要管理50多万人的治安和社会生活,显然有些力不?#26377;摹?/p>

          因此,对于这些特大镇来说,一直期盼着通过“镇改市”的方式彻底改变管理体制,变成名副其实的“城市”。而此前也有一些权威文件提出,要推进这些特大镇设市或享有相当于县级市权限的进程。

          例如,2014年末印发的国家新型城镇化综合试点方案提出,“在符合行政区划合理调整的前提下,选择部分有条件的地方进行撤镇设市设区试点”。方案中还明确,上文提到的浙江龙港镇要明确“县级单列管理”基本定位。财权方面,把龙港升格为县级财政管理单位;行政执法和审批权方面,把县级行政机关管理事项和行政执法权限下放给龙港。不过,近年来,这些地方撤镇设市的进程一直是“雷声大雨点小”。问题究竟出在哪里?

          国家发改委城市和小城镇改革发展?#34892;?#23398;术委秘书长冯奎?#28020;?#27599;日经济新闻》记者表示,镇设市进展?#19979;?#26377;成本上的因素。镇设市?#38498;螅?#30456;应会增加很多组织架构,成本的分担是一个重要问题。

          此外,镇设市另一方面的难度在于:如何协调设市的镇和原所在县(市、区)的利益关系。有些地方如果推行镇设市,可能镇所在的县或者区就失去了经济支柱。

          此外,设市之后,这些地方?#27982;?#20020;着很大的治理能力缺口。如果一个镇成为一个市,它的管理?#28216;?#21644;治理能力都可能存在很多不足。

          也有观点认为,可?#22253;?#36825;些特大镇设为“镇级市?#20445;?#20197;解决设市进程中出现的级别过高、机构过多的问题。

          对于这种设想,中国社科院城市发展与环境研究?#34892;?#30740;究员牛凤瑞在?#37038;?#37319;访时表示,目前中国已经有直辖市-?#31508;?#32423;城市-地级市-县级市四级城市体系,如果再加上镇级市,就形成?#23435;?#32423;城市体系,城市层级太多,太复?#21360;?#21478;外镇级市如果还是镇级单位,设市的意义就不大。

          一些镇改市只差“临门一脚”

          虽然“镇设市”面临着许多困难,但从此次发布的《重点任务》来看,这一改革尝试还是要实?#24066;?#25512;进下去。

          冯奎?#28020;?#27599;日经济新闻》记者解读称,目前有一些镇的人口达到了小城市的规模,从产业形态、基础设施、公共服务等方面来看,都更近似于城市,而新型城镇化的任务就是推进有条件的镇有序设市,这是一个长远的发展方向。?#27604;唬?#38215;设市一定要考虑到方方面面因素的影响,在“有序”“有利”的框架下有条不紊地推进。

          进入今年以来,不少有意“镇改市”的地区也明显加快了动作。例如,今年1月发布的2019年浙江省政府工作报告首次提出了?#24052;?#21160;龙港撤镇设市”的表述。

          而今年3月刊登在苍南县网络?#25910;教?#30340;一份回复中,苍南县政府指出,当前龙港镇人口规模、区域经济、城区?#35797;?#29615;境基础设施、区域基本公共服务等各项?#21103;?#22343;已达到设立县级市的要求,已具备了撤镇设市的条件。因此,根据国家11个?#35838;?#30340;文件要求和设立县级市的标准,温州市人民政府按照要求依法逐级申报龙港撤镇设市。

          未设市的镇也需改革管理体制

          ?#27604;唬?#30495;正有资格设市的镇还是极少数。对于大部分镇来说,关键还是要扩充其管辖权限,提升其管辖能力,避免发生?#35797;?#38169;配的现象。

          此次发布的《重点任务?#20998;?#20986;,要推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提?#35797;?#25928;,解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用?#20219;?#39064;。强化小城镇基础设施和公共服务补短板,提高服务镇区?#29992;?#21644;周边农村的能力。

          这里所说的“经济发达镇?#26412;?#31455;是如何定义的?#30475;?016年发布的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中,记者找到了答?#28014;?#36825;份文件指出:“东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右,中部和东北地区一般在5万人左右,西部地区一般在3万人左右。”

          从此前各地?#23548;?#26469;看,扩大部分镇行政管理体制权限的尝试已经获得了明显成果:自2010年起,江苏省20个经济发达镇被赋予县级经济社会管理权限,平均被赋予600多项县级管理权限,有效解决了基层政府“小马拉大车”的现?#30340;?#39064;。

          值得注意的是,一些经济发达镇在权限扩大的同时,并没有出现明显的冗员问题。在江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点镇——苏州市甪直镇,自2018年起,当地将原有的60多个部门单位合并为党政办公室、行政审批局、综合行政执法?#20540;取?#19968;办七局”8个职能部门,建立了简约高效的基层管理体制。

          邓晓敏 本文来源?#22909;?#26085;经济新闻 责任编辑?#33322;?#27901;文_NO2031

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